《乡村教师支持计划》执行情况的调查与分析——以四川省X县和Y县为例

《乡村教师支持计划》执行情况的调查与分析——以四川省X县和Y县为例

付卫东 彭士洁

华中师范大学人文社科高等研究院 湖北省教育政策研究中心

摘    要：

2015年6月, 国家出台了《乡村教师支持计划 (2010-2020) 》, 给予乡村教师特殊的支持和关照。通过对四川省X县和Y县的调查, 发现《计划》取得了初步成效:创新了教师补充机制, 为乡村学校补充了大量优秀师资;采取多种方式, 乡村教师队伍年龄结构呈年轻化;音、体、美教师实行特殊化管理, 初步保证了学校学科教师均衡配置;实行小学区制管理, 促进了乡村教师“置换轮岗”;实行乡村教师荣誉制度, 乡村教师的职业荣誉感有所增强;实行差异化教师津补贴制度, 乡村教师工作积极性有所提高, 有利于农村偏远地区学校留住优秀师资。同时, 《计划》实施中还存在不少问题:乡村教师对《计划》了解不足, 乡村教师补充渠道仍然单一, 乡村教师工作生活满意度不高, 乡村教师流动不畅, 乡村学校教师缺编和超编现象同时存在。为此, 提出关注乡村教师多元需求、完善乡村教师荣誉制度等建议。

关键词：

乡村教师; 政策执行; 调查分析;

作者简介：付卫东, 男, 湖北省浠水县人, 华中师范大学人文社科高等研究院信息化与基础教育均衡发展协同创新中心副教授, 湖北省教育政策研究中心副主任, 研究方向:教育经济与政策;

作者简介：彭士洁, 女, 华中师范大学信息化与基础教育均衡发展协同创新中心硕士研究生.

Investigation and Analysis of the Implementation of Rural Teachers Support Plan Example as X county and Y county of Sichuan province

FU Wei-dong PENG Shi-jie

Institute of humanities and social sciences, central China normal university; Hubei education policy research center;

Abstract：

In June 2015, Our country issued the rural teachers support plan (2010-2020) , giving special support and care to rural teachers.Through the investigation of X county and Y county in sichuan province, it was found that the plan had achieved initial results:it innovated the teachers'supplementary mechanism, and added a large number of excellent teachers to rural schools;In many ways, the age structure of rural teachers is young.The teachers of sound, body and the United States carry out special management, which initially guarantees the balanced allocation of school subject teachers.The implementation of primary school district management, promoted rural teachers " displacement rotation";To implement the honor system of rural teachers, the sense of professional honor of rural teachers has been enhanced;Implementation of the differential teacher subsidy system, rural teachers work enthusiasm has been improved, in favor of rural rural schools to retain excellent teachers.At the same time, the " plan" :there are many problems in carrying out rural teachers know about " the plan", rural teachers supplement channels are still single, rural teachers'job satisfaction is not high, poor rural teacher flow, vacancy of rural school teachers and the phenomenon of excess workers exist at the same time.Therefore, it is suggested to pay attention to the diversified demands of rural teachers and improve the honor system of rural teachers.

Keyword：

Village teachers; Policy implementation; Investigation and analysis;

由于受城乡教育发展不平衡、交通地理条件不便、学校办学条件欠账多等多种复杂因素的影响, 乡村教师职业吸引力仍然不够强, “下不去、留不住、教不好”的困惑依然存在, 严重制约了乡村教育的进一步发展。为此, 2015年6月, 国家出台了《乡村教师支持计划 (2010-2020) 》 (以下简称《计划》) , 给予乡村教师特殊的支持和关照。目前乡村教师支持计划已实施快三年了, 其实施效果到底如何?对其执行情况进行实证调查, 对于我们进一步完善乡村教师支持计划、促进乡村教师队伍建设和乡村教育发展, 具有重要的现实意义。

本研究将四川省南充市的X和Y县作为调查样本县 (区) , 每个县 (区) 根据经济社会发展水平和学校性质及学校规模抽取1所乡镇初中、1所乡镇中心小学、2所农村初中和2所农村完小、4所村小或教学点, 采用调查问卷和结构性访谈的形式调查了2个县 (区) 教育主管部门、20余所农村中小学、359名乡村教师。

(一) 创新教师补充机制, 为乡村学校补充了大量优秀师资

教师的合理配置是提高教育质量的关键, 是为人民群众提供有质量教育的当务之急, 是促进义务教育均衡发展的需要。“没有一支数量充足和素质优良的农村中小学教师队伍, 就谈不上义务教育均衡发展”^[1]。近年来, 四川省X县与Y县通过“资格准入、竞争上岗、全员聘用、合同管理”等多种渠道引入优质师资力量, 特别是音、体、美、信息技术等农村学校比较缺乏的教师, 切实保证了农村学校教学所需。一方面, 通过“特岗计划”公开招募高校毕业生到西部“两基”攻坚县县以下农村义务教育阶段学校任教, 引导和鼓励高校毕业生从事农村教育工作, 逐步解决农村师资总量不足和结构不合理等问题, 提高农村教师队伍的整体素质。2016年四川省招聘“特岗”教师4000名, 其中初中教师1534名, 小学教师2466名。2017年招聘“特岗”教师4000名, 其中初中教师1468名, 小学教师2532名。另一方面, 对教师实行全员公开招聘, X县与Y县乡村教师公开招聘实行“双选”, 据X县A小学何校长介绍, 现在每次招聘教师, 都是由教育局核编后分配名额, 统一进行招聘, 招聘教师的学校、学科、名额、要求等都在网上公开, 当应聘者通过了笔试、面试等考核时, 再根据总成绩从高到低进行排名, 入围的老师按先后顺序进行选择岗位。这样的招聘政策一方面制度更加完善, 透明度更高, 另一方面, 给予了教师自主选择的机会, 更加公平。同时, 真正需要补充的农村中小学也可以及时的补充教师。四川省X县教育局人事股股长特别提到, “要排除干扰, 把招聘的新教师真正安排到缺编、缺专业的学校任教。2011年以来, X县公开考聘教师1056名, 从县外调任教师156名, 安置免费师范生2名。”新聘教师全部充实到边远农村学校任教, 实行新招聘教师农村学校任教期限制度, 限定5年内不得外调和参加其他单位的招聘考试, 从制度上保证农村教师足额和相对稳定。

(二) 采取多种招聘方式, 乡村教师队伍年轻结构呈年轻化

在四川省X县与Y县, 我们走访的几所学校了解到, 两县教师队伍教师老龄化问题有所缓解, 教师的平均年龄为37岁, 根据调查核实, 四川省X县与Y县乡村学校教师队伍年龄结构, 26岁-45岁的教师数量呈上升趋势, 各学校中年教师居多, 46岁-50岁的教师数量开始呈下降趋势, 56岁及以上的教师较少, 到退休年龄的教师几乎都可以按规定退休。自2016年起, X县年度招录免费师范生的名额增加至20名, 积极接受免费师范生全科教师, 对列入省、市免费师范生全科教师培养计划, 面向乡村学校培养的本科层次“一专多能”全科教师, 学生毕业取得教师资格并经用人学校考察合格后, 直接安排到乡村学校任教, 四川省X县与Y县乡村教师队伍逐步呈年轻化。

(三) 音体美教师实行特殊化管理, 初步保证乡村学校学科教师均衡配置

四川省X县与Y县采取直接考核方式招聘音体美教师。根据《中共四川省委办公厅四川省人民政府办公厅关于激励引导教育卫生人才服务基层的意见》 (川委办[2014]7号) 规定, 乡镇义务教育学校和幼儿园补充音体美教师, 按照专业对口的原则, 对大专以上学历人员可采取直接考核方式招聘;全县中小学和幼儿园补充音体美教师, 对大学本科及以上学历人员可采取直接考核的方式招聘, 从而保证乡村学校开足、开齐相关课程。同时, 在后期的管理中, 对音体美教师也实行单独的标准进行考核评定晋升, 其中, 音体美教师职称评定不与其他科目教师同一标准评定, 由于音体美教师教学的特殊性, 例如, 教学成绩无法量化考核, 所以四川省X县与Y县单独设置了评定标准和职称名额, 保证每一位音体美教师都有机会能够公平参与职称评定。

(四) 实行小学区制管理, 促进了乡村教师“置换轮岗”

为了逐步缩小中心学校与各完小及完小之间师资力量、教育教学质量的差距, 努力建设一支素质优良、结构合理的教师队伍, 南充市X县与Y县实施教师“轮岗置换”政策, 从而推进义务教育均衡发展, 优化教师队伍结构, 促进骨干教师合理分布, 提升教师队伍整体素质和学科建设水平, 增强教师队伍活力, 实现教师相互交流。过去, 教师轮岗交换被看作“贬职”, 将支教交流理解为“发配边疆”, 所以几乎没有老师主动申请轮岗。学校为了完成“轮岗”指标, 只能对老师进行综合考核, 最后就形成了真正去轮岗支教的教师都是综合考评靠后, 而不得不去支教的相对教学能力较弱的老师, 骨干教师、优秀教师“下不去, 流不动”, 没有实现“双向和全员”的目标。现在, X县与Y县实行县域内“小学区制”管理, 相邻近的几个乡和镇属同一个学区, 由中心学校对学区内所有学校统一管理, 其中包括老师的调配与交流。2014-2016年两县交流校长、教师1000余人次, 有力促进了城乡优质师资共享。

(五) 实行乡村教师荣誉制度, 乡村教师的职业荣誉感有所增强

2015年起, 南充市X县与Y县对在乡村任教30年以上的教师进行了表彰, 给长期在乡村学校任教的教师发放了荣誉证书。荣誉制度实施之后, 在一定程度上可以激发整个乡村教师队伍的活力。但是激励效果有限且短暂不可持续, 仅仅是发放一张荣誉证书只注重了精神激励, 忽视了物质激励, 并不能吸引优秀教师在乡村学校长期任教。为了增强乡村教师的职业荣誉感与获得感, 四川省X县与Y县不断完善教师激励机制, 将乡村教师荣誉制度与实际的物质经济奖励相挂钩, 除了给从教30年的教师发放荣誉证书以外, 在农村地区从教30年, 符合评职称基本条件且表现突出的, 可以直接推荐评高级职称;从教满10年、20年的, 工资则不受职称限制, 直接享受该职称最高档工资档位。例如, 目前工资是九档, 只要表现突出, 满10年教龄, 无论职称是否晋级, 工资待遇都可直接升到八档。这一方面给予了乡村教师一定的经济激励, 另一方面也缓解了乡村教师职称评聘难的现状。

(六) 实行差异化乡村教师津补贴制度, 乡村教师工作积极性有所提高, 有利于农村偏远地区学校留住优秀师资

1. 给予乡村教师生活补助

南充市发布《农村教育支持计划 (2016-2020年) 》, 以给予教师补贴等形式, 着力提升农村教师待遇。《计划》提出, 将集中连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县农村教师生活补助政策实施范围扩大至该市“四大片区”贫困县, 最低补助标准为每月400元/人。其他县 (市、区) 参照此政策, 对在职在岗农村教师, 依据所在学校艰苦边远程度和从教年限, 实行差别化补助政策, 补助的平均级差不低于每月100元/人。X县与Y县补助标准为每人每月400元, 从2016年1月起开始执行。农村教师生活补助经费由省、市、区三级财政共同承担, 省财政按每人每月220元给予定额补助, 其余资金由市财政补助30%, 不足部分由区财政负担。Y县享受农村学校生活补助的学校共有39所。Y县因与市区距离较近, 乡村教师享受农村教师补助, 所以很多教师反而不愿意去城镇教学, 教师补助的作用开始显现。

2. 同样享受乡镇工作补贴

2015年根据四川省人力资源和社会保障厅、财政厅《关于乡镇机关事业单位工作人员实行乡镇工作补贴的通知》 (川人社发[2015]30号) 精神, X、Y县也下发了相关通知。乡镇补贴覆盖的人群为乡镇 (不含街道办事处) 机关事业单位在编在岗的工作人员, 借调乡镇工作1个月以上的, 不发放乡镇工作补贴, 回到乡镇后, 从乡镇工作之月起发放乡镇工作补贴, 请假1个月以上的, 也不发放乡镇工作补贴。补贴从2015年1月1日起执行, X县2015-2016年共计投入资金3011万元用于提高农村教师待遇, 按照月人均240-350元的标准给予补贴;Y县标准是每人每月300元, 乡村教师补助所需要经费, 按各单位现行经费渠道解决。

3. 给予乡村教师交通补贴

南充市Y县从2009年开始实施交通补贴, 交通补贴分为三个等级, 根据乡村学校离县城距离的远近, 每人每月分别补助50元、100元、150元。同时, 根据教龄, 每10年补助增加10元。X县暂未开始实施。

4. 下发年终目标奖

年终目标奖效仿公务员的做法, 从2015年开始实施, 年终目标奖大概是公务员的70%。四川省南充市每年安排教育专项资金60万元, 用于激励名优教师和培养年轻教师;X县2014年安排资金3000万元, 按人均5000元的标准给在职教职工发放教学年度绩效目标奖, 按人均3000元的标准给退休教职工发放专项慰问金;2015年安排资金6780万元, 按人均12000元的标准给在职教职工发放教学年度绩效目标奖, 按人均6000元的标准给退休教职工发放专项慰问金。年终目标奖不分职称和工龄, 教师的目标奖都是一样。资金是上级政府下发给单位, 单位下放给学校, 学校发给教师。

5. 为乡村教师提供周转房

2012-2016年X县共投入1474万元, 建成教师周转房266套, 农村教师住房纳入地方公租房建设范围。实地调查发现, X县B小学为教师提供了周转房、公寓、宿舍三种住宿形式。其中, 周转房需要老师缴纳1万5千元的费用, 家人可随教师住进周转房, 缴纳的1万5千元在教师退休或调走之后可以返还。

(一) 乡村教师对《计划》了解不足

调查发现, 乡村教师对《计划》的了解严重不足, 没有一位“完全了解”《计划》的教师, 大部分教师都是只知道《计划》的部分内容。在走访中我们了解到, 2015年四川省教育厅开始制定四川省《计划》相关政策, 2016年3月南充市正式颁发并实施《南充市农村教育支持计划 (2016-2020年) 》。不过, 当我们在X县和Y县乡镇学校与老师们交流时发现, 没有一位老师了解该《计划》, 只有在我们提到《计划》内的部分具体举措时, 老师们才表示有所了解。当笔者深入询问《计划》的实施情况时, 老师们大部分表示不清楚。

(二) 乡村教师补充渠道仍然单一

目前, X县与Y县虽有多种途径补充乡村教师, 且发挥了积极作用, 但其实施路径尚需进一步完善。据X县与Y县教育局负责人介绍, 这两个县乡村教师按照“总量控制、统筹城乡、结构调整、有增有减”的补充原则, 建立县域内教职工编制“总量控制, 动态调控”机制。X县与Y县教师补充渠道包括县管校聘、特岗计划、公招考调等。近三年主要是特岗教师招聘, 为乡村学校重点补录紧缺教师。2016年四川省招聘特岗教师4000名, 其中初中教师1534名, 小学教师2466名。2017年四川省招聘“特岗”教师4000名, 其中初中教师1468名, 小学教师2532名。从数据可以看出, 四川省招聘的“特岗”教师数量较多。然而, 实地调查发现, 2016年, X县招聘了特岗教师170位, Y县招聘“特岗”教师49名, 2017年X县招聘了“特岗”教师53位, Y县却没有招收“特岗”教师。“‘特岗’教师很多都是非师范院校的学生, 我们去年来了几十个, 整体素质较差, 很多人连粉笔字都写不好。学校宁愿用中师也不用大专生就是这个原因”, 教育局罗主任揶揄道。同时, “特岗计划”存在稳定性不高、招聘来源难以保证等问题。X县和Y县乡村教师队伍, 一方面教师的学历起点普遍偏低, 另一方面合格教师数量不多, 多数人没有系统学习过教育专业的基础知识, 难以适应乡村学校的实际需要。教师资源缺乏, 教师整体水平难以保证, 他们又长期工作在教育教学第一线, 缺乏接受系统学习的机会, 这也就导致在提高中小学生教育质量时遇到障碍。

(三) 乡村教师工作生活满意度不高

调查结果显示, X县和Y县的乡村教师对工作生活的满意度不足20%。乡村教师待遇低是其岗位缺乏吸引力的关键因素。例如, X县A小学何校长, 教龄27年, 中小学高级职称。“除去‘五险一金’, 我每月领到手的工资是3700元左右, 再加上乡村教师生活补贴400元, 乡镇工作补贴240元, 每月总收入4400元左右。”何校长平静的说, “其实每月打到工资卡里有5000元我就满足了, 但现在的工资还是比较低”。“看起来我们的工资比公务员高一点, 但是他们各种补贴比我们多多了, 例如, 公务员有车补, 至少都有七八百, 我们就没有;年终我们有一个目标奖, 我们是公务员的70%。所以总体我们还是低一些”, 何校长补充道。这只是被调查乡村教师工作生活满意度的一个缩影。

(四) 乡村教师流动难

教育部颁布的《关于推进县 (区) 域内义务教育学校校长教师交流的若干意见》, 希望从县 (区) 域范围教师资源均衡配置做起, 率先在县 (区) 域内将义务教育校长、教师交流轮岗制度建立起来, 希望在三五年内逐步将这项制度拓展到市域、省域乃至全国。四川省南充市虽制定出台实施了《四川省南充市义务教育学校校长和教师交流轮岗实施方案》, 但在制度推行过程中仍然存在难度。如Y县某学校2016年有70余位教师, 800余位学生, 由于当地征用以及拆迁影响, 学生数锐减至200名左右。按照政府规定的师生比, 教师严重超编, 有些老师甚至面临没有课上的问题, 其余教师工作也较为轻松。这部分教师因为年龄较大, 无法承担城区学校繁重的教学任务, 故也无法调入城区学校。所以校长只能派这些教师去支教, 支教补助为每年一万元, 但派出去的教师一般都为普通教师, 或者是非紧缺学科的教师, 所以支教效果不佳, 对实现县域内教师资源均衡配置作用不明显。年初薄弱校“失血严重”, 教师交流轮岗能不能给这些学校“补血”, 前景还不容乐观。

(五) 乡村教师超编和缺编问题同时并存

教师编制问题一直是农村教师补充和流动的阻碍之一, 南充市X县和Y县也不例外。虽然教育局负责人表示教师总体缺编并不严重, 但是实地调查发现教师编制仍然存在不少问题。第一, 由于城区教师质量好、学校基础设备完善等因素, 城镇化进程加快, 大量农村学生涌入城区学校, 造成城区学校大班额问题严重。Y县有76所学校, 其中农村学校50多所, 城市学校占学校总数的三分之一, 但是学生人数占总学生数的一半。如果按照师生比来配置教师, 编制就比较紧缺, 教师也自然较缺乏。第二, 农村生源减少, 如果按照生师比来配置教师, 很多学校开不齐课。小学按照班师比来配备教师, 一个学校18个老师, 仍然要兼任学科, 尤其为了保证“主要学科” (语、数、外) , 音、体、美学科就需要教师兼任。第三, 中央要求省域逐级压缩编制, 编制变得越来越紧缺。Y县编制死板僵硬, 各职称教师有着严格的比例限制, 使得大部分教师面临着级别限制问题, 教师的积极性受到抑制, 没有相关政策支持, 学校也毫无办法。例如, X县引进了优秀人才, 教师原本职称是高级五档, 但是由于可能没有合适的岗位, 只能把教师安置在初级岗位, 教师自然不会过来。所以人才的流动受很大的局限, 优秀的人无法充分流动, 高职低聘的问题限制了优秀人才的引进。

四川省X县与Y县教师补充实行“退一补一”的原则, 根据2014年《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》的规定, X县小学按1∶19以及初中按1∶13.5的标准核算的话, X县核定编制应为2660名教师, 实际在编教师有3319名, 超编659人。Y县有4900多名教师, 更是超编严重。南充市X县与Y县大部分学校整体超编严重, 但是很多学校仍然反映缺老师, 为什么会出现这种情况呢?教师编制标准不切合实际, 没有考虑病休教师机动编制, 教辅、工勤人员等也没有纳入编制, 实际一线教师仅占一半或不足一半, 部分超编的学校就实行教师流动政策, 富余教师去缺编学校交流两年, 进一步加剧了超编学校教师的短缺, 形成了所谓的“表面超编, 实际缺编”尴尬局面, 学校教学举步维艰。由于总体超编, 所以X县与Y县教师招聘呈现“供不应求”的状态。

(六) 乡村教师评聘问题突出

2015年我国出台《深化中小学教师职称制度改革意见》, 这是自1986年以来, 首次对中小学教师职称制度系统改革, 这也表现出国家进行职称改革的决心。四川省X县与Y县农村小学初级职称教师占40%, 中级职称教师占45%, 高级职称教师占15%, 初中初级职称教师占40%, 中级职称教师占40%左右, 高级职称教师的比例在20%左右。虽然X县与Y县在乡村教师职称 (职务) 评聘政策上做了很多努力, 然而, 两县乡村教师职称 (职务) 评聘问题依然突出。例如, X县A小学郑老师, 45岁, 教龄25年, 专职数学老师, 职称是小学一级教师。“职称评定太不容易了, 政策有什么倾斜啊, 没有啊, 那就是该评就评呗, 名额还有限制, 评职称都要写论文, 初级不用写论文, 初级就是到时间了就评, 中级职称限制就太多了, 尤其是小学教师。”据郑老师反映, A小学只有原校长是中小学高级教师, 但是2017年3月这位校长被调走了, 现在A小学没有一位高级教师。乡村教师支持计划实施之后, 名义上是对乡村教师职称评定倾斜, 在政策标准上有所放宽, 但是, 很多老师仍然评不上职称, 根源在于名额太少, 分配到乡村学校的名额寥寥无几, 再加上评定条件苛刻, 郑老师无奈的说:“我年纪都这么大了, 除了教书, 也没有精力去做其他的了 (指做科研写论文) , 很多条件达不到, 所以也不想评职称的事了”。

(七) 乡村教师培训机制不健全

近年来, 四川省X县与Y县加大了乡村教师培养力度, 完善了教师培训机制, 组织了多批次乡村教师培训, “国培计划”、网络研修、送教下乡和集中培训等各种形式都有, 也着力培养了一批名教师和名校长, 但是, 南充市X县与Y县每年的培训名额都不多, 分配到每个乡镇每个学校的名额更是少之又少, 很多年轻老师根本没有机会外出参加培训。近3年来, 甚至有20.10%的教师没有参加过培训, 参加了培训的大部分老师也只是参加县内培训, 56.6%的参加培训次数也不足3次, 县域范围内的培训项目大多流于形式, 效果不好, 培训内容不符合一线教师教学需要, 对提高教师专业发展不那么明显。F初中的王老师更是直言道:“培训的内容都不是我想要的。”

(一) 城乡二元经济结构制约

《乡村教师支持计划》实施过程中存在的问题, 主要根源还是来自于我国城乡二元结构的影响, 城市和农村是两种不同的社会, 农村人和城里人在社会身份和经济地位上具有明显的差距。同时, 我国地区间经济发展水平不平衡, 不同经济水平的区域, 其学校的硬件设施、教师的教学生活环境、待遇水平都很不一样, 这就是经济发展水平决定着教育资源的多寡。城乡二元经济结构已经衍生为二元教育结构, 这在一定程度上加剧了城乡师资差距。区域薄弱学校的财政只能支撑教师工资及其基本教学的运转, 这从根本上导致教师素质、工资待遇等方面与城市学校的教师有明显的差距。经济杠杆的调节作用会使大量优秀的教师由农村向城市流动, 造成了城乡教师资源两极分化, 阻碍了义务教育均衡的发展。可以说, 当前教师教育资源配置不均衡并非教育本身逻辑衍生, 而主要是外来不平等环境冲击的结果。

(二) 教育财政供给短缺

教育财政是国家对教育经费及其他相关教育资源的管理, 包括国家对教育经费及其他教育资源的筹措、分配及使用的监督等。^[2]经济困难地区义务教育阶段的经费几乎完全靠财政拨款, 而学校教师的培训经费并未列入财政经费预算, 因此, 教师的培训提升只能依靠学校承担, 这就造成除了基本保障之外, 很少有农村学校能负担得起教师的额外培训费用。农村教师缺乏培训提升的机会, 也是农村教学力量薄弱的重要因素。再如除了教育资金分配不均之外, 城乡教师流动激励的资金分配不均衡。对于城市教师而言, 前往支教不能收取支教学校的任何工资和福利, 由原学校发放工资待遇, 这就产生了原来应有的一些福利的消失, 导致直接经济利益受损, 这就使得城市教师支教完全属于尽义务, 不能在经济层面进行补偿。而农村教师流向城市学校, 学习提升也是由原学校发放工资, 这就是用较低的工资在较高消费的城市进行生活, 其中空缺的资金缺口不能补足, 这也导致乡村教师不能很好的在城市学习交流。^[3]

(三) 政府调节力度不够

推进义务教育均衡发展, 实现教育公平是政府的基本职责。^[4]南充市教师支持政策没有专门的法律制度来规范, 义务教育阶段教师资源配置方面的法制不健全, 内容不具体, 实际操作性不强。虽然南充市政府对教师资源配置的教师实施一定的补贴政策, 但补贴额度小, 不能充分调动教师的积极性, 同时补贴资金缺乏制度保障, 例如年终目标奖就无法按时足额发放;教师结构性缺编说明教师资源分配体制不完备, 教师上岗制度不健全, 教师资源配置制度得不到保障。关于义务教育阶段教师资源的配置方面, 国家应当制定合理而有效的宏观调控政策来保障实施, 并结合南充市教师资源配置的实际情况, 建立一套适合本区域内、行之有效的乡村教师支持计划, 细节方面要具体规划, 以此来保障教师资源合理配置。

(四) 政策执行不到位

通过在南充市的实地调研, 南充市各县都是全力贯彻执行国家相关乡村教师支持计划政策, 切实解决了部分乡村教师的实际问题, 在一定程度上促进了南充市的教育均衡发展。但同时, 在《计划》从上到下的实施过程中, 部分执行情况在一定程度上背离了政策的初衷。主要表现在地方教育行政部门或学校对于《计划》的相关政策的宣传力度不够、具体执行时敷衍了事, 存在着政策执行不彻底的问题。

(五) 教育监督体制不完善

行政监督体制是指由公共行政监督的主体、对象、内容、程序、方式、手段等要素构成的有机统一体, 以及各要素之间相互依存、相互制约和相互作用的关系。^[5]良好政策的实施要依靠强有力的监督机制, 由于监督监察机制的不完善, 导致很多教育政策的实施没有落到实处, 形成“口头重视, 行动不落实”的现象。一套完善的政策监督体系能够很好的保证评估政策在实施地区的针对性、执行性和可持续性。《计划》实施后效果与预期存在差距, 一方面是因为没有一个相对完善的监督机制进行审核把关, 另一方面, 监督机制不健全, 政府层面对监督环节不够重视, 并没建立起专门的监督部门, 没有把监督和检查作为日常性工作来抓, 对《计划》实施情况进行动态督察, 不组织调研检查, 不了解下面执行情况, 这就导致了政策出台和政策落地是“两张皮”, 互相分离, 严重影响了政府部门的政策落地, 也严重阻碍着教育公平和教育资源的共享。由于监督渠道的滞塞, 致使部分政府部门违反教育政策等行为无法得到有效遏制, 乡村教师基本权利无法得到有效保障时难以维护自己的合法权益。

(六) 教师内驱力不足

马斯洛需求层次理论是行为科学的理论之一, 由美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛在1943年在《人类激励理论》中所提出。他将人类需求像阶梯一样从低到高按层次分为五种, 分别是:生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。根据马斯洛的需求层次理论可知人的需求是不断递进的, 只有在上一阶段的需求满足了才能进入高阶段的追求。现在社会人们基本上满足了生理需求, 安全需要, 再向更高阶段的需要进发。教师作为人类灵魂的工程师, 能够为学生提供专业知识的讲授, 打造学生的世界观、价值观和人生观。城乡教师交流轮岗是教育强国的重要组成部分, 是缩小教育差距, 提升整体教育实力的重要手段。但是教师作为社会个体, 本身是具有个人的追求和需求的, 在城乡交流轮岗过程中, 对教师需求的满足度直接关系着教师的内化动力的发生程度, 也就从内因上影响教师轮岗交流政策的执行力度。城乡教师所处的社会环境、生活环境、文化氛围等都有着极大的不同, 这会使轮岗交流教师的主体感受直接发生影响和改变。在物质层面上, 城市优于农村, 城市有着发达的经济力量, 便利的交通条件, 这里生活更加舒适, 因此就人的本质而言趋利避害性会使人愿意选择城市而不愿意呆在农村。除了物质上的诱惑, 人与人之间的精神层次也不相同, 有些教师将个人利益摆在首位, 不愿到偏远地区支教, 有些教师愿意为教育事业做出奉献。农村地区的艰苦与落后是客观的现实情况, 留人不能留心;而农村教师则可能会借流动的时机、另投门户, 致使流失农村优秀教师。

(一) 完善《计划》政策文本, 规范文本表述

政策的文本表述如果存在多种解读或令人误解的可能, 在其执行过程中就容易失真。因此, 完善的政策文本、规范的文本表述是《计划》实施顺利的前提条件。为此, 可以从两方面进行:一是对《计划》中表述不明确、容易导致多种解读的内容进行修订完善, 明确乡村教师的界定标准和政策执行过程中的监督主体, 防止地方政府政策执行过程的随意性。二是针对《计划》中较复杂的内容出台详细的说明, 帮助公众理解政策, 以便于地方政府更好地执行。乡村教师的理解程度会影响到他们对《计划》的认同, 只有在充分理解的基础上, 他们才能更好地认同《计划》, 在对政策的认同中, 乡村教师能够感受到国家和政府对乡村教育的重视和对乡村教师的关怀, 这有利于给予乡村教师精神鼓励, 提升其职业认同度。^[6]因此, 各级政府在《计划》内容的表述上要更通俗易懂、清晰明确, 这也有利于政府更好地贯彻文件精神, 避免政策在执行过程中失真。

(二) 优化乡村教师队伍, 提升乡村教师综合素质

教师补充难、补充质量不高、优质师资匮乏, 是乡村教师队伍长期以来存在的“老大难”问题, 是乡村教育事业发展的一个重要瓶颈。要发展乡村教育事业均衡发展, 首先必须为乡村教育输送大量合格的教师, 实现城乡教师资源均衡发展。为解决这一难题, 应注重以下几个方面: (1) 改变人们对乡村教师的偏见, 提高乡村教师的职业吸引力; (2) 拓展乡村教师补充渠道, 鼓励省级人民政府建立统筹规划、统一选拔的乡村教师补充机制, 完善“特岗计划”实施标准, 吸引有志青年投身乡村教育事业, 严格用人标准程序, 提高乡村教师入职门槛, 从源头上保证乡村教师质量; (3) 加强师范生本土化培养, 扩展师范生免费教育政策, 定向培养“一专多能”全科型的乡村教师; (4) 政策干预, 加强男性师资力量的培养, 如具体安排和强化招生计划, 实行定向、委托培养的方式, 设立专业培养优惠政策、定向培养补助费, 吸引更多的优秀男学生报考师范院校小学教育专业, 毕业后到小学从教; (5) 推动城镇优秀教师向乡村学校流动, 鼓励城镇退休的特级教师、高级教师到乡村学校支教讲学, 优化乡村教师资源配置; (6) 通过各项相关制度的改革, 充分发挥指挥棒的作用, 让更多优秀人才加入到乡村教育的事业中来; (7) 重视乡村教师思想政治素质和师德水平建设, 建立健全政治理论学习制度, 着力提升乡村教师的素质能力, 增强思想政治工作的针对性和实效性, 发挥以德化人的教化作用, 保证乡村教育的根本质量, 以应对《计划》提出的要求。

(三) 关注乡村教师多元需求, 确保乡村教师安心从教

要引导和激励乡村教师安心从教, 一定要了解乡村教师最关心、最直接、最现实的需求, 根据教师多方面的需求来设计相关政策和制度。保留率低是一直以来困扰乡村教师队伍发展的主要问题, 很多毕业生到乡村工作几年之后, 便纷纷选择离开乡村到城市去工作。有的甚至为了离开乡村选择转行, 这不仅是教育资源的浪费, 而且对乡村教育的发展是巨大的障碍。正因为如此, 《计划》不仅要着眼于改变乡村教师的物质待遇, 全面落实乡村教师差别化补助政策, 依法为教师缴纳住房公积金和各项社会保险费, 关心教师健康, 每年为农村中小学教职工提供一次免费常规体检, 做好乡村教师重大疾病救助工作, 加快实施边远艰苦地区乡村学校教师周转宿舍建设, 按规定将符合条件的乡村教师住房纳入当地保障房政策范围, 把改善乡村教师住宿、食堂、办公条件与“全面改薄”等工程相结合, 因地制宜, 整体推进;同时, 还要强调精神待遇, 研究表明, 在职业稳定性上, 在收入一定或变化不是很大的情况下, 心理感受、精神追求等因素比收入的影响程度更为明显与积极。因此, 可以通过强化乡村文化、教师责任感等精神与心理层面因素, 确保乡村教师保留率。

(四) 灵活教师配置方式, 增加教师配置指标, 减轻乡村教师负担

随着新型城镇化的快速推进, 许多地方出现了乡村学校小型化的现象。如果按现有生师比标准配置教师, 小规模学校教师数量将长期处于紧缺状态。为了完成国家规定的课程计划, 乡村教师会比城市教师承担更多的任务;由于乡村教育所处经济文化背景的独特性以使乡村学校不能实现按照分科配备教师, 乡村学校的学生目前大多数只能接受“应试教育”, 音体美信息技术老师的缺乏, 导致“素质教育”根本无法实施;部分少数民族人数较多的地区, 对双语人才、全科人才需求较急迫。因此, 应该立足乡村学校实际需求, 因校制宜, 学校行政人员编制与教学人员编制分开管理, 做好教师编制的动态调配并创新教师补充机制, 同时, 推行“班师比”和“生师比”相结合的配置方式, 不搞“一刀切”, 有针对性、差别化的进行教师队伍配置, 保证乡村学校教师充足, 努力提升农村学校的办学水平和质量。

(五) 优化教师评价制度, 发挥评价对乡村教师专业发展的长效激励作用

职称评聘是教师的生命线, 历来最受教师关注。城乡经济发展的不平衡性, 导致城乡学校在师资力量、教师培训、办学条件、学生发展水平等方面都存在明显差距。因此, 乡村教师职称评聘应建立适应乡村教育特点的乡村教师评价制度, 首先应该适当加重乡村教师高级教师资格的比例, 使乡村学校教师高级职称的比例高于城市学校;其次, 从乡村教师工作实际出发, 严禁简单的依据升学率和考试成绩评价老师, 增加更多符合当地的乡村学校实际的内容, 如江西赣南地区是采茶戏发源地、世界脐橙之乡与世界钨都, 当地学校鼓励教师开发此类校本教材, 利用乡村学校得天独厚的地域条件带领学生进行田野调查, 并将教师对当地特色资源的知识态度作为考核的一项内容与教师评价相结合起来^[7];同时, 要根据县域内学校不同类别地区分别予以资历赋分, 适当加大偏远地区学校教师的资历得分权重, 越是偏远地区学校的教师同等年限资历得分越高, 让偏远地区学校的教师评职年限缩短, 学历标准降低。最后, 进一步对于不同学科教师工作的差异性, 制定不同的考核标准, 对教师进行差异化评定, 给予更多教师真正公平的职称评定机会, 畅通乡村教师职称晋升渠道, 提升乡村教师工作的动力和信心。

(六) 完善教师培训制度, 促进乡村教师专业发展

各级教育行政部门进一步切实加强乡村教师培训工作, 要在多方面切实向乡村教师倾斜, 让广大农村教师享受比城市学校教师更多的培训机会, 积极创造机会, 让农村教师每年都有外出考察学习的机会, 优先安排乡村教师参加各级各类人才培养项目, 开阔视野, 增长见识。而且, 应该转变教师看待培训的思维模式, 改变学习一次终身受用的观念, 树立终身教育与学习的观念;其次, 制定灵活的培训模式, 根据乡村教师的自身特点制定教师培训计划;再次, 健全与创新教师培训评估体系。培训内容应该由当地教师结合本地实际需求与实际的可操作性来分析教师参与培训的需求进行更深层次的分析, 来决定培训内容, 通过精心设计、认真实施的培训内容以满足教师真实的需要, 然后选出具有普遍性、代表性的内容与问题结合实例分层次、系统的培训教师, 已达到教师培训能够分析问题本质, 指导实践的意义, 为教师量体裁衣的做培训方案和策略, 为农村教师的在职发展提供必要的支撑。^[8]

(七) 完善乡村教师荣誉制度, 增强乡村教师职业荣誉感和获得感

乡村教师荣誉制度的建立, 是从国家层面予以乡村教师重视和肯定, 有利于带动社会对乡村教师的尊重与认同, 从而提高乡村教师的社会地位, 增强乡村教师职业吸引力, 促进城乡教师地位的平等。我们认为, 对农村教师真正的关心, 不应止步于一纸证书, 乡村教师荣誉制度还需要系列的配套制度予以跟进, 例如, 甘肃省逐级建立了与待遇水平相挂钩的荣誉制度;辽宁、上海、江苏等省份鼓励和引导社会力量建立乡村优秀教师奖励专项基金。^[9]为了发挥乡村教师荣誉制度的最大效用, 应该采取精神与物质同时奖励的形式, 首先, 应当建立隆重的表彰仪式制度。“从教30年荣誉证书”是对乡村教师工作最大的认可, 激励效果需要无限放大, 绝不能简单地发放给教师本人, 与乡村教师从教30年的奉献精神相匹配的应当是一场轰轰烈烈的表彰仪式。隆重的现场、庄严的仪式、热烈的表彰以及大张旗鼓的宣传, 才能给予乡村教师深度激励。通过隆重的授奖仪式, 营造全社会尊师重教的浓厚氛围, 让乡村教师感受到全社会的尊重。其次, 应当建立配套的奖励制度。荣誉只是精神的奖励, 仅靠精神的奖励, 不足以提高农村教师岗位的吸引力, 所以一定的物质奖励很有必要。建议各级政府设立“乡村学校从教30年奖励专项基金”, 通过政府拨款、社会资助等多种途径, 每年拿出一定数额的资金对获奖教师予以一定的物质奖励, 让农村教师得到真正的实惠;再次, 应当建立教师优待机制, 比如, 拥有“教师荣誉证”的教师乘公交车免费, 获得从教30年的以上的教师子女应聘教师时, 可以降低录取分数线等;最后, 建立相应的工资晋升机制, 有些乡村教师即使在乡村学校从教30年, 工作了一辈子, 仍然没有获得中高级职称, 工资仍处于较低水平, 将乡村学校从教30年教师荣誉与乡村教师工资晋升挂钩, 让其可以直接享受中级或高级职称的工资待遇, 不仅可以消除职称制度的缺陷与不利因素, 而且会极大激励乡村教师持续工作的热情与积极性。^[10]

[1]范先佐等.义务教育均衡发展与农村中小学教师队伍建设[J].教育与经济, 2014, (3) .

[2]陈彬.教育财政学[M].武汉:武汉工业大学出版社, 1992:31.

[3]冯文全, 夏茂林.从师资均衡配置看城乡教师流动机制构建[J]北京:中国教育学刊, 2010-02.

[4]国家教育咨询委员会义务教育均衡发展工组.2010-2012义务教育均衡发展[M].教育科学出版社.2012.4.

[5]https://baike.so.com/doc/7054149-7277057.html.

[6][7]彭冬萍.乡村教师评价制度改革的挑战及其应对——基于《乡村教师支持计划 (2015-2020年) 》的思考[J].基础教育研究.2016.11.

[8]付绍钦.农村中小学教师培训现状、问题及对策:以四川省通江县为例[D].南昌大学.2016.05.

[9]蔡宏彦.当前我国义务教育政策执行过程的研究—基于府际关系视角的分析[D]南京:南京师范大学, 2011.5.

[10]乡村教师荣誉制度还需有配套跟进[EB/OL]http://mt.sohu.com/20160510/n448749471.shtml.